兩岸軍事互信機制系列:中國特色的軍事互信機制

去年7月23日,南韓國防部公開指控2架中國大陸轟-6K轟炸機和俄羅斯A-50預警機,突然在當天多次闖入南韓的東海(日本海)防空識別區,南韓空軍的F-15K和KF-16戰機緊急升空,其中一架反覆飛進南韓獨島(日本稱竹島)領空的俄軍A-50,還遭到韓方的二批次火力射擊警告,南韓公開表示,中、俄空軍聯合進入該國防空識別區、甚至在領空內進行協調性軍演,是韓戰之後最嚴重的外國侵入事件,引起國際震撼。

中韓機制 服務政治態勢

最終,在11月18日,中、韓二國國防部長,宣佈重啟兩國的「熱線」,加強雙方對於軍事行動的預判和增加透明度,且大陸國防部長魏鳳和與南韓國防部長鄭景斗也聯合宣佈,兩國的「軍事互信機制」將加強聯繫。

其實中韓早在2008年就已簽定海、空司令部等級熱線,並在當年試用過幾次,後在不明因素下停止。2015年,中韓甚至更進一步簽署國防部長級熱線,但一直未作用。故二國在這次的空中摩擦後,重新強調要積極聯通熱線、建立軍事避險機制。由此可知,中韓雖早已建立軍事互信機制,但因政治因素而運作不良(一般相信是美國方面的問題),軍事互信機制服務於政治,其本質在此相當明顯。

「軍事互信機制」或稱「信心建立機制」(CBMs)是一種「兩國」軍事協商與避險機制,只要一方的政治態勢轉變,機制很容易被破壞。除非建立的雙方為了急迫「解決衝突」,才會匆匆地建立起來,但草創的穩定性不高,隨時會因政治因素而擱淺,即使冷戰時代的美蘇、中美、中蘇等強權元首熱線,也是如此。2001年4月1日,美國EP-3偵察機在海南島空域,與解放軍空軍軍機擦撞,造成兩敗俱傷,美機緊急迫降海南島陵水機場。當時剛剛上任不久的美國總統小布希(George W. Bush),立刻試圖撥通與大陸國家主席江澤民的元首熱線,根據美方後來資料顯示,此熱線電話在當時「沒人接」!

中美機制 隨局勢而改變

中國大陸對於「軍事互信機制」甚至「熱線」的建立,一直都採取和西方主義不同的態度。直到2008年,中國大陸才漸漸和俄、美、韓等國,建立不同層級的軍事避險熱線。其中以中美熱線最受到注目。美國在冷戰期間,就不斷倡議要與中國大陸建立「熱線」的聯繫措施,以協助中國大陸接收美國所提供的有關前蘇聯可能實施各種武力攻擊的警告,但是中方興趣缺缺。直到1995年至1996年的台海飛彈危機,中國大陸才改變態度,於中美甚至兩岸之間必須建立軍事避險機制的態度,轉趨極度積極。美國從建立《中美兩國國防部關於建立加強海上軍事安全諮商機制的協議》開始,逐漸升高中美間「軍事避險」機制。

1997年10月31日,中國國家主席江澤民訪美,發表《中美聯合聲明》,首度將熱線電話納入其中,決定致力建立中美「建設性戰略夥伴關係」(Constructive Strategic Partnership)。做法包括「元首定期互訪」、「元首熱線聯繫」和「閣員、次長級定期互訪,就政軍議題進行協商」等。而後在1998年4月,美國國務卿歐布萊特(Madeleine K. Albright)和大陸外交部長唐家璇簽署《中美關係建立直通保密電話線路協定》,亦仿效美蘇,建立一條中美元首直通的保密熱線電話。當時的美國總統柯林頓(William Clinton),在5月25日,首次透過熱線與江澤民直接聯繫,希望透過北京阻止巴基斯坦的核子試爆。1999年7月,李登輝發表「兩國論」,引發兩岸關係緊張和軍事風險,7月18日,柯林頓與江澤民再度透過熱線電話,進行溝通。

但是,之後隨著中美政治關係變化,此辛苦建立的熱線,慢慢失去作用。除了2001年海南島撞機事件未發生作用外,2011年5月,解放軍參謀總長陳炳德訪美,進行雙邊軍事高峰會議,即將「雙方透過熱線電話進行溝通」列為重點,由此可見,中美間的熱線使用率不高。從1998年建立熱線起,到2018年為止,動用討論危機的次數可能不足6次,包括中美軍艦嚴重對峙事件(2009年「無暇」號事件)、美國執行航行自由任務(FON)的軍艦接近事件等,美中熱線都起不了作用。由此可見,受限於政治局勢,即使有熱線也不見得能解決。

中式透明 異於西方認知

對於「軍事互信機制」的基本認知,美中兩國有很大的差異。美國(包括西方觀點)認為其做用,可在危機發生的時候,提供雙方另一個溝通管道(所謂第二管道、第三管道)。但是在中國大陸的認知,則認為發生軍事對立時,應該「要管制雙方軍事對話」。也就是說,解放軍的戰略思維認為,要用「藏拙」的方式,來「緩衝查證時間的壓力,造成增加對方威嚇的心理作用」。

西方認為可以透過軍事互信機制,來制約危機;而中方的思維,則把是否透過熱線聯絡作為展現政治態度的一種方式,因而越是在衝突發生時,越不會用電話聯繫。彼此認知差異很大。這也是西方各國數十年來,試圖跟中國大陸建立軍事透明化機制避險措施時,往往會遇到的一種「認知衝突與障礙」,然後就單方面認為中國大陸軍事透明度不夠。西方將外交、軍事視為一種「技術」,而中國民族圈則視外交、軍事為一種「民族自尊」,雙方的基本價值觀不同,才有此障礙存在。

反觀中國大陸與印度之間的軍事互信機制,則與西方的「質疑」有差距。1962年10月10日,中印發生衝突,直到11月21日,雙方達成停火協議,協定雙方部隊撤回,中、印都聲稱自己戰勝,而關係則持續緊張。戰後,中方為了牽制印度而協助其宿敵巴基斯坦,而蘇聯為了牽制中共,與印度在1971年8月簽訂《蘇印和平友好條約》,並且開始大量援助印度蘇製精密武器,使得中印雙方更加水火不容。

直到1976年,中印試圖恢復雙邊關係,針對邊界問題進行了高達8次的談判,1988年12月,印度總理拉吉夫甘地(Rajiv Gandhi)破天荒訪華後,雙方才開始中印戰爭後首度元首來往。1992年2月,中印聯合工作小組,同意在兩國邊界東段的棒山口(Bumla Pass)及西段的斯潘古爾湖地區莫爾多道(Spanggur Gap)舉行定期會晤,並在會晤站當地,設置直通熱線電話。1993年6月,中印達成在邊境地區建立軍事互信機制協定,內容包括雙方軍事人員在邊境定期會晤、兩國邊防軍指揮部之間建立熱線、事先通知邊界一帶軍隊的部署、調動、軍事演習動態透明化等。

中印機制 妥協中求處理

此後,中印兩國的軍事聯繫密切暢通,解決了多次的邊界小衝突,並且達成更密切的軍事交流。直到2001年的九一一事件,由於世界反恐戰爭開打,中印都面臨著邊境分離運動挑戰,在反恐議題上有著共同利益,故在2004年,中印在幾乎成為二次中印戰爭的東段邊境地區,實施首度聯合軍事演習。這樣的突破,是中美、中蘇都未曾達到的境界。

觀諸中印間的軍事互信機制能有較為豐碩、透明的成績,主要在於雙方「限制」軍事互信機制的地區,僅及於邊境的衝突地區,並未擴及雙方全國境的軍事互信。中印雙方甚至尚未建立國防部長級的軍事熱線,僅止於雙方「實際控制線」附近邊防指揮哨所設置有准將(上校)級別熱線電話與會晤機制。

就長期而言,雖然此軍事互信機制是「片面協議」,且有限制處所,但對於時常擦槍走火的中印雙方,具有「實際效益」。從1989年建立「中印聯合工作小組」共同解決邊界問題,直到1996年11月,雙方簽署《關於在中印邊界實際控制線地區的軍事領域建立信任措施協定》(新德里協定),緩解彼此緊張關係之餘,雙方未有更高層的熱線接觸,表示還存在戒心。這是中印之間具有雙方特色的軍事互信機制建立。2017年6月發生「洞朗事件」,中印軍隊雙方對峙71天,但沒有任何交火情況,就是靠此軍事互信機制來維護雙方的聯繫。

不棄台獨 兩岸互信難成

由上述中國大陸與世界各國對於交換「軍事互信」的歷史來看,台海兩岸間要建立相類似的關係,恐怕問題會更複雜以及困難。最關鍵的一點,在於兩岸之間的關係究竟為何?雙方認知差距有多大?「軍事互信」大體上來說,是屬於「國與國」之間的協議和機制,台灣與大陸不論在國際法上、憲法上以及實際情況上,都並非「國與國」關係。從國際法上的觀點來看,台灣是屬於中國大陸「叛離的一省」,雖然自己宣佈「結束內戰狀態」,但是北京當局並未將台灣視為是平等地位的「內戰狀態二個政府」,甚至「一國兩府」都不是北京承認的事項,這也非台灣民主化之後,所挑戰的雙邊關係。雖然大陸從2005年開始,在各式官方講話中,積極推動與台灣之間的「軍事互信機制」,和台灣當時的政權相互拉抬,但是空喊十多年也沒有進展,其中的因素,就是卡在「政治」。

「軍事互信機制」是服務於「政治」狀態。從中美之間的熱線接觸磨合,就可知道,從中國大陸的觀點來看,「軍事互信機制」並非簽署之後就要照章行事,一旦政治局勢改變,機制的運作就會遇到新的挑戰,這也是西方國家對北京「軍事透明度」不斷詬病的原因。但是,屬於中國式特色的軍事透明度,和西方社會價值觀的透明度是不同的。如前所說,西方社會認為軍事、外交僅是一門「技術」,但是東方儒家文化圈國家,則會將軍事、外交視為「國家門面」來看待,二者價值觀不同。

而從大陸對台建立軍事互信機制的歷史來看,從鄧小平、江澤民、胡錦濤到習近平時代,每個時代的「政治」分量不同。當大陸還需要在某些方面與台灣當局妥協時,「軍事互信、軍事避險」都可以談,而且幾乎暢所欲言。但是,習近平時代和台灣民主化後面對的歷屆大陸政府不同,習近平有很堅強的意志,要解決台灣問題,「台灣是中國的一部分」已經成為鐵律,要跳脫出這個鐵律、讓台灣以「一個獨立的政治實體」、「獨台」甚至「台獨」的對等方式與大陸談「軍事互信」,在當下恐怕是不可能的任務。

中時電子報 《多維TW》陳宗逸

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